Europa politica: Uniune de state versus federatie
articol aparut in Cultura, nr. 171 din 2008-05-01» cultura cultura politica »
Autor: CRISTINA DOGOT
Problema Constitutiei Europene si cea a Tratatului de Reforma au determinat pe multi dintre cei preocupati de viitorul unitatii continentului sa se aplece cu mai multa sau mai putina atentie asupra ultimului (cu siguranta nu si cel din urma) text legislativ adoptat de catre Uniunea Europeana. Interesul manifestat pentru noul document are cel putin câteva fundamente foarte importante: istoricul ideii unei constitutii europene (nuantat sustinuta, în anii de început ai procesului de constructie europeana de catre factiunile federalista si constitutionalista – având, în parte, cam aceiasi reprezentanti – precum si de teoreticieni marcanti ai procesului – A. Spinelli, D. de Rougemont, A. Marc); esecul CED (1952) si durata mare de timp pâna la reluarea în discutie a problematicii politicii comune europene (în cadrul Conferintei de la Haga din 1969); rezultatele minime obtinute în cadrul procesului de Cooperare Politica Europeana (desfasurat între Conferinta de la Haga din 1969 si Tratatul de la Maastricht, si având ca maxim al evolutiei Actul Unic European); revolutia minimala provocata de Tratatul de la Maastricht (oricât de pozitiv ar fi prin aplicarea sa, principiul subsidiaritatii nu poate înlocui principiile de functionare ale federalismului, chiar si în cele mai generale aspecte ale sale); esecul Germaniei si al lui Joschka Fischer de a transfera, ori cel putin de a-l valida ca atare, modelul federal autohton în spatiul european, în 2000-2001; esecul adoptarii Constitutiei Europene, în 2005; eforturile îndelungate si încrâncenate ale parlamentarilor europeni de a adopta un nou text legislativ, Tratatul de la Lisabona; reactiile din hemiciclul Parlamentului European din momentul semnarii Cartei Drepturilor Fundamentale (o reluare, în fapt, a Constitutiei esuate în 2005). La aceste eforturi practice si teoretice mai pot fi adaugate si dezbaterile mai vechi lansate în jurul ideii constitutionale de catre adeptii diferitelor miscari federaliste: ale „Miscarii universale pentru o confederatie mondiala“ (în cadrul Congresului de la Luxemburg, din septembrie 1948); ale „Uniunii Europene a Federalistilor“ (în cadrul congreselor de la Roma, din noiembrie 1948, de la Paris, în octombrie 1949, de la Lugano, în aprilie 1951); ale „Miscarii Europene“, în cadrul careia în 1952 functiona un comitet de studiu pentru realizarea unei Constitutii Europene, iar exemplele ar putea continua.
Cele 4 metode
La un nivel teoretizant, fara a oferi si o solutie tehnocratica ori politica, ci doar una culturala, Denis de Rougemont vorbea, în 1957, despre necesitatea crearii unei forte politice europene, alese prin vot popular si supusa monitorizarii societatii civile, pentru ca în anul urmator sa evidentieze patru metode de realizare a unitatii europene: metoda institutionala, fundamentata pe principiul federal al „solidaritatii de fapt“ din domeniile industrial, tehnic, financiar etc., dar care prezenta riscul dirijismului si cel de a federaliza doar o elita tehnicista, nu si popoarele (ceea ce s-a dovedit a fi o realitate); metoda federalismului reformist, a carei deficienta ar fi fost aceea ca, încercând sa atinga perfectiunea, ar fi putut determina pierderea, în numele vietii, a ratiunilor de a trai; metoda constitutionala, acuzata de realizarea unitatii federale europene prin intermediul unei presiuni neacceptate de catre statele europene (si astfel nedemocratica); metoda cultural-educativa, aplicabila si realizabila pe termen lung, considerata una cu sanse mult mai mari de reusita datorita faptului ca nu este una cu caracter autoritar si permite realizarea unitatii politice europene de jos în sus, dar care poate sa nu prezinte nici un fel de interes pentru adeptii unei ideologii sau a alteia. Însa, în opinia lui Rougemont nici una dintre metode nu poate fi aplicata în mod solitar, motiv pentru care recomanda ecumenismul practic, adica utilizarea concomitenta a tuturor metodelor, ceea ce nu ar reprezenta altceva decât o aplicare a complexelor principii federale, care încearca sa extraga maximul de beneficii din maximul de contradictii si antagonisme pe care ni-l prezinta realitatea (tendintele simultan centralizatoare si autonomiste existente în cadrul societatii; prerogativele statelor si revendicarile comunitatilor locale; caracteristicile libertatii individuale si necesitatea crearii spiritului civic; diferentele si divergentele dintre autoritate si putere).
În sfârsit, Tratatul de la Lisabona
Se cunoaste astazi faptul ca anii '40-'50 au reprezentat o perioada de dispute aprinse între unionisti si federalisti, functionalisti si federalisti, constitutionalisti si neo-functionalisti, minimalisti si maximalisti, hamiltonieni si integrali, demersul rougemontian încercând sa ofere cadrul metodic pasiunilor europeniste ale vremii, dar întâmplarea (?) a facut ca tocmai dupa ce procesul constructiei europene a început sa se deruleze în forme tot mai avansate, problematica federalismului si a unitatii politice sa apara din ce în ce mai rar.
Ideea necesitatii elaborarii unei Constitutii Europene devine o prioritate a Uniunii Europene la începutul anilor 2000, cel însarcinat cu realizarea proiectului fiind fostul presedinte francez Valéry Giscard d'Estaing, desemnat presedinte al „Conventiei europene“, organism creat în 2001 special pentru elaborarea textului viitorului act normativ. Desi aventura constitutionala se va sfârsi în 2005 cu un esec, pâna în prezent în cadrul Uniunii Europene pare ca metoda considerata cea mai utila pentru realizarea unitatii politice ar fi tot cea constitutional-institutionala, adoptarea Tratatului de la Lisabona fiind considerata cea mai importanta realizare a Uniunii pentru anul care a trecut. Tratatul de Reforma este astfel considerat documentul pe baza caruia actiunile statelor membre vor deveni mult mai eficiente, în cadrul unor institutii mai operative, iar mecanismele de functionare ale Uniunii mult mai democratice. Mai mult decât atât, oficialii europeni considera ca noul document constitutiv va permite („În sfârsit!“ – ar exclama cunoscatorii) ca Uniunea sa functioneze ca un actor unic pe scena relatiilor internationale, gratie mai multor modificari institutionale pe care acesta le face posibile.
Si pentru ca finalitatea politica a unitatii europene ne intereseaza în mod special, iar raspunsul nu poate fi gasit decât în chiar textul Tratatului, o analiza a prevederilor legate de acest aspect se impune cu caracter de obligativitate (toate celelalte putând constitui subiecte separate de analiza). O abordare care sa reflecte dimensiunea actiunii externe a Uniunii Europene ar trebui sa reflecte, în viziunea noastra, doua aspecte majore: pozitia atribuita statelor în cadrul unional si dimensiunea actiunilor externe ale acestui cadru.
Conditia statelor membre
Astfel, în ceea ce priveste statutul rezervat statelor membre, conform Tratatului de la Lisabona, acesta nu pare a fi prea mult diminuat în ceea ce priveste natura suveranitatii (esentiala pentru a stabili limitele actiunii externe ale Uniunii si statelor membre deopotriva). Uniunea Europeana promoveaza „solidaritatea între statele membre“, Uniunea si statele membre având obligatia respectarii si a ajutorului reciproc „în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate“. În plus, Uniunea Europeana le respecta statelor atât identitatea nationala (o discutie utila s-ar impune în acest caz, si anume conform carei definitii, dar ne-am lansa într-un subiect sensibil si alunecos deopotriva), cât si „functiile esentiale... în special, pe cele care au ca obiect asigurarea integritatii sale teritoriale, mentinerea ordinii publice si apararea securitatii nationale“, acest ultim atribut ramânând în „responsabilitatea exclusiva a fiecarui stat membru“ (cum nu se face precizarea daca problema securitatii nationale vizeaza aspectul intern sau extern, putem deduce ca ambele sunt incluse). În schimb, statele membre au obligatia de a facilita „îndeplinirea de catre Uniune a misiunii sale“ si de a se abtine „de la orice masura care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii“, desi acestea au posibilitatea de a-si stabili forme „de cooperare consolidata în cadrul competentelor neexclusive ale Uniunii“, facând apel la institutiile Uniunii si exercitându-si competentele în limitele stabilite prin dreptul comunitar, si având ca principal obiectiv „sa favorizeze realizarea obiectivelor Uniunii, sa apere interesele acesteia si sa consolideze procesul sau de integrare“, totul în conformitate cu prevederile Tratatelor si fara ca rezultatele normative ale acestor actiuni sa aduca atingere acquis-ului comunitar.
Pe de alta parte, Uniunea Europeana este definita ca fiind „un spatiu de libertate, securitate si justitie, fara frontiere interne“, o entitate ale carei competente (exclusive dar complementare cu cele ale statelor membre) sunt stabilite prin atribuire (tot ceea ce nu i-a fost explicit atribut ca si competenta ramânând în sfera de atributii a statelor membre), conform principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii, si care actioneaza numai în limitele competentelor atribuite de catre statele membre în cadrul Tratatelor. În acest context trebuie evidentiat faptul ca referirile la politica externa si de securitate comuna din cadrul Tratatului de la Lisabona precizeaza faptul ca Uniunea detine o competenta de politica externa si de securitate comuna, competenta care se materializeaza în practica astfel: prin „definirea orientarilor generale“ ale Uniunii privind PESC; prin definirea prin decizie a actiunilor ce urmeaza a fi întreprinse, a pozitiilor ce urmeaza a fi adoptate de Uniune si a modalitatilor de punere în practica a actiunilor de politica externa si de securitate comuna; prin „consolidarea cooperarii sistematice dintre statele membre privind orientarea politicii acestora“ (ceea ce, în treacat fie spus, se tot întâmpla dupa 1969).
Cum ramâne cu politica externa?
Câteva aspecte devin evidente în ceea ce priveste exercitarea competentei de politica externa a Uniunii Europene. Unul dintre acestea îl reprezinta mecanismul destul de dificil prin care se ajunge la desfasurarea unei actiuni comune de politica externa: este necesara o decizie care sa defineasca o serie de componente a ceea ce în final va fi actiunea de politica externa, iar practica de pâna în acest moment a adoptarii deciziilor, indiferent de domeniu, nu ne poate face sa devenim mai optimisti în ceea ce priveste prezenta internationala a Uniunii Europene. Un alt aspect vizeaza faptul ca aceasta competenta nu este stabilita o data pentru totdeauna, pentru fiecare situatie care implica aceasta dimensiune fiind necesara aplicarea unor norme si proceduri speciale (procedurile decizionale vor fi asadar reluate în cazul fiecarui eveniment de politica externa). Cel de-al treilea element important îl reprezinta faptul ca o definire a ceea ce reprezinta o actiune de politica externa este posibila doar prin obtinerea unanimitatii în cadrul Consiliului European si a Consiliului, fiind complet exclusa posibilitatea adoptarii de norme legislative în acest domeniu (latura pozitiva si negativa deopotriva constituind-o faptul ca nici una dintre deciziile adoptate nu poate functiona cu valoare de precedent). La toate aceste aspecte cu caracter tehnicist (si tehnocratic?) se mai poate adauga faptul ca aplicarea politicii externe si de securitate comuna este asigurata de catre Înaltul Reprezentant al Uniunii Europene privind politica externa si de securitate comuna si de catre statele membre, utilizând atât mecanismele unionale cât si pe cele nationale. Aceasta functie este una care îsi are fundamentele juridice în cadrul Tratatului de la Maastricht, si se poate afirma ca în acest moment se poate lauda cu recordul de a nu se fi putut exercita în deplinatatea sa. Din pacate nu se poate spune ca Tratatul de la Lisabona va reusi sa repare acest prejudiciu, ca executant si nu ca decident (situatie absolut corecta) al politicii externe a Uniunii Înaltul Reprezentant neputând face altceva decât sa emita o serie de propuneri si sa astepte ca institutiile îndreptatite ale Uniunii sa ajunga sa defineasca si sa stabileasca actiunea de politica externa comuna ce urmeaza a fi aplicata. Rolul Înaltului Reprezentant este limitat si de modul în care acesta îsi poate exercita functia de reprezentare a Uniunii si de realizare a dialogului politic cu tertii, activitati care se pot desfasura doar cu contributia unui „serviciu european pentru actiunea externa“, serviciu a carui functionare trebuie stabilita (din nou!) prin decizia Consiliului European si care trebuie sa se afle într-o permanenta „colaborare cu serviciile diplomatice ale statelor membre“, si este format „din functionarii serviciilor competente ale Secretariatului General al Consiliului si ale Comisiei, precum si din personalul detasat al serviciilor diplomatice nationale“. Din nou o dubla natura, pozitiva si negativa, poate fi evidentiata: pozitiva pentru ca acest mod de functionare reprezinta o încercare a Uniunii de a mentine un deficit scazut de democratie la nivelul relatiei institutionale cu statele membre, negativa datorita dificultatii cu care se poate adopta o decizie si cu care Înaltul Reprezentant îsi poate exercita atributiile.
Competente si limite
Ceea ce poate fi evidentiat ca element pozitiv (în contextul în care o serie de actiuni la nivel international – cum ar fi interventia SUA în Irak si recunoasterea independentei Kosovo – au fost considerate de o parte a teoreticienilor si decidentilor politici ca fiind cel putin discutabile), este faptul ca actiunile externe ale Uniunii trebuie sa aiba loc cu respectarea anumitor valori considerate un atribut al culturii politice europene („democratia, statul de drept, universalitatea si indivizibilitatea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, respectarea demnitatii umane, principiile egalitatii si solidaritatii“) si a normelor dreptului international, promovând „solutii multilaterale pentru problemele comune, în special în cadrul Organizatiei Natiunilor Unite“. Reprezinta astfel o competenta a Uniunii (respectiv a Consiliului European ca actor principal în acest domeniu, dar si al Parlamentului si Comisiei Europene, care detin o serie de atributii specifice definite prin tratate) „identificarea intereselor si obiectivelor strategice“ de politica externa si securitate comuna ale Uniunii, definirea si desfasurarea actiunilor comune (competenta ce poate fi utilizata atât de o maniera negativa/restrictiva cât si pozitiva/permisiva la adresa statelor membre).
Este greu de stabilit momentul în care ar trebui sa se ridice problematica stabilirii clare a limitelor de actiune ale Uniunii, pe de o parte, si ale statelor membre, pe de alta parte. O prima limitare referitoare la prerogativele statelor membre ar putea fi considerata competenta Uniunii de a stabili „relatii privilegiate“ sau „acorduri speciale“ cu tarile învecinate, pe care o putem considera ca fiind una exclusiv a Uniunii atâta vreme cât statele membre nu sunt mentionate în aceasta ecuatie. O lecturare profunda a Tratatului de la Lisabona si o comparatie minimala cu ceea ce înseamna o federatie de state a carei principala caracteristica o reprezinta actiunea unica la nivelul sistemului de relatii internationale nu ar face altceva decât sa îi deceptioneze pe maximalistii de astazi ai procesului de constructie europeana. O federatie politica europeana în cadrul careia unitatea avea sensul realizarii unei federatii, în care rolul principal sa îl ocupe regiunile si nu statele, nu pare sa se afle în situatia de a fi realizabila. Statele nationale detin în continuare rolul primordial în ceea ce priveste propria lor securitate, ori, altfel spus, problema securitatii nationale este una care, conform Tratatului de la Lisabona, apartine exclusiv statelor membre, iar aceasta poate avea valente diferite, în functie de potentialul si pozitia geostrategica a acestora (exista o diferenta între a avea frontiera comuna cu Ucraina sau cu un stat în care principiile democratiei au cunoscut o perioada îndelungata de functionalitate), dar si de multi alti factori mai usor sau mai greu cuantificabili (dintre care ar putea face si potentialul uman în general, si politic în particular).
În loc de happy-end...
Transformarea Uniunii Europene într-un actor si decident unic în cadrul sistemului de relatii internationale, comparabil altor actori federali (de exemplu Statele Unite), reprezinta un obiectiv care a fost asumat neconditionat mai degraba la nivelul unei elite intelectuale decât la nivelul celei politice, îndeosebi daca aceasta provine din state care nu aplica principiile federalismului ori ale descentralizarii largi a nivelurilor decizionale. Pe de alta parte, statelor, chiar si celor care nu functioneaza de o perioada mare de timp la scara istorica, le este în continuare dificil sa renunte la ceea ce este considerat elementul esential al propriei suveranitati, politica externa. Culpabilizarea, asadar, doar a Uniunii Europene pentru un esec în ceea ce priveste realizarea unitatii politice trebuie sa tina cont si de ceea ce se afla dincolo de institutiile europene, de rolul si de modul de functionare al acestora în ceea ce priveste politica externa comuna.
Crearea unor institutii aflate în imposibilitatea de a functiona pentru realizarea obiectivelor propuse este un proces destul de usor, spre deosebire de a reusi crearea unora capabile de actiune în timp util. În afara crearii institutiilor capabile sa adopte decizii în timp real mai este nevoie sa mai intervina schimbari si în ceea ce priveste caracteristicile generale ale sistemului de relatii internationale pentru ca functionarea Uniunii ca actor unic sa poata deveni o realitate.
Dincolo de aspectele institutionale, fie ca se refera la Uniunea Europeana sau la statele membre, accentul mai trebuie sa mai cada si pe calitatea factorului uman din cadrul Uniunii, diferentele fiind în acest moment mai mult decât vizibile. Nu se poate spune ca în prezent metoda cultural-educativa, pe care Rougemont a pus foarte mare accent începând din anii 1950 (inclusiv la nivel practic, prin crearea Centrului Cultural European de la Geneva), ar fi neglijata, dar rezultatele acesteia par a fi destul de putin vizibile. Malitiosii ar putea considera ca, în ciuda efervescentei schimburilor culturale si educative, posibile si datorita avansului înregistrat în domeniul tehnologic, nu se poate evidentia în cadrul societatii europene o evolutie vizibila la nivelul asumarii pe scara larga a obiectivului unitatii politice (nationalismul reprezentând în continuare o componenta importanta în cadrul discursului politic intern al statelor membre). Trebuie sa avem însa în vedere ca si acest rationament poate fi doar partial adevarat: comparativ cu evolutiile interne pe care le-a cunoscut Uniunea Europeana dupa caderea blocului comunist (aprofundarea si extinderea definindu-le de o maniera suficienta) si cu lipsa provocarilor geopolitice majore (ori cel putin incomparabile cu cele din perioada Razboiului Rece), Uniunea Europeana a reusit un avans institutional pe masura eforturilor. Faptul ca nu toate asteptarile s-au vazut realizate reprezinta o alta fateta a monedei, dar este posibil si ca aceste asteptari sa nu fi fost pe deplin realiste...